王赫:土地出讓金劃轉稅務徵收釋放什麼信號?

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6月4日晚,中共財政部等四部門發布《關於將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門徵收有關問題的通知》。並且,「此事甚急」,征管劃轉工作試點期僅半年:自2021年7月1日起,河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、雲南等七地以省(區、市)為單位開展試點;自2022年1月1日起全面實施。

這個重磅消息,激起評論無數。雖然,宣傳口徑稱:此次調整的是徵收機構,而非土地出讓收入的歸屬權,並沒有實質性觸動地方利益。但是,考量到土地出讓金之重要,以及這幾年習當局的一系列動作,幾乎沒人相信這只是個徵收機構調整問題。

第一,近年來土地出讓收入快速上升(2009年至2020年,土地出讓收入規模從1.4萬億膨脹到8.4萬億元,從占GDP的4.1%飆升到8.3%),是地方政府三大收入來源之一,形成了「土地財政」。

例如,2020年中國44個主要城市中,就土地財政依賴度(指一個城市當年土地出讓金對比當年一般公共預算收入的比值)而言,20城超過100%,19城超過50%,低於50%的只有5城;其中,高於150%的有5個,分別是佛山180%、長春153%、南京153%、武漢150%、廣州150%。

又如,2020年31個省份中,江蘇、浙江、山東、四川、福建、湖南、湖北、江西、重慶、貴州、廣西11個省份的基金收入均超過一般預算收入,土地財政依賴度高(據財政部數據,2020年中國地方政府性基金預算本級收入89,927.16億元,其中,土地出讓收入84,142.29億元,占比高達93.57%)。

而今年1-4月累計,中國賣地收入2.1383萬億元,同比增長35%,這是個什麼概念呢?這相當於占同期全國一般公共預算收入的27%、占地方一般公共預算收入的52%、占全國稅收的32%。也就是說,地方財政100元收入裡面,賣地收入的貢獻達到52元錢。

第二,土地出讓收入,地方自收自支,中央並不掌握具體數字。雖然土地財政並非一無是處,但是,它恰恰是地方政府債務的始作俑者。而地方政府債務已經成為了中國經濟的定時炸彈。

雖然,中共自2011年以來陸續開展了多次針對地方政府債務的全面審計、局部審計,2015年建立了地方政府債務限額管理制度,最近幾年也一再強調化解地方債務危機,但是,中國地方債務仍在快速增長。有研究者指:發現每過三五年,中國地方政府債務就大幅攀升,地方政府債務這匹「脫韁野馬」實際上一直沒能真正管住。

根據財政部數據,截至2021年1月末,中國地方政府債務餘額260,208億元,地方債務率(即年末債務餘額/當年政府財政收入×100%)接近100%,尚稍低於國際上100%至120%的警戒區間。但是,這只是顯性債務。根據IMF測算,2019年中國地方政府隱性債務規模達42.17萬億元,幾乎是顯性債務(21.31萬億元)的兩倍,如果加上顯性債務,當年的地方政府負債率高達247%。這表明地方「債務經濟」已經到了山窮水盡的地步了。這個雷要是爆了,後果難以想像。

第三,習當局一直在強化對經濟的中央控制力,尤以稅務為抓手。

稅務是統治之大事。中共1994年分稅制改革,國稅地稅分設(這也是世界絕大多數國家的做法,目前有40多個國家和地區設置單獨一套徵稅機構,比如新加坡、挪威、瑞典等);但是,由於「體制扭曲」造成的諸多亂象,加上習當局向左轉,強化中央控制,就在稅收征管方面做文章,搞了三次大的變革。

第一次,2015年中辦、國辦印發《深化國稅、地稅征管體制改革方案》,推進國稅地稅「合作」;第二次,2018年中辦、國辦印發《國稅地稅征管體制改革方案》,實施國稅地稅「合併」;第三次,今年3月,中辦、國辦公布《關於進一步深化稅收征管改革的意見》,其特徵可概括為「合成」,目標是「稅收治理實現數字化、智能化、智慧化的突破。」(正是由於稅收征管變化太大、太繁,先後在2013年和2015年兩次向全社會公開徵求意見的稅收征管法修訂,迄今沒有完成。)

在2018年國稅地稅「合併」、由中央直管的同時,就要求將政府非稅收入征管職責劃轉稅務部門。表面理由是「征管更加高效有序」,真實目的則是全面掌握地方政府的收入情況,為加強中央調控——「統籌財政資源」提供必要條件。

這兩年,習當局持續推進政府非稅收入征管職責劃轉稅務部門工作。例如,2019年1月1日起,由稅務部門統一徵收各項社會保險費和先行劃轉的非稅收入(後推遲到2020年底完成);2020年1月1日起,將地方政府及有關部門徵收的國家重大水利工程建設基金,以及向企事業單位和個體經營者徵收的水利建設基金,劃轉至稅務部門徵收;2021年1月1日起,將水土保持補償費、地方水庫移民扶持基金、排污權出讓收入、防空地下室易地建設費劃轉至稅務部門徵收。直至此次,將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門徵收。

中央與地方博弈

這次由於土地出讓金實在太重要、太敏感,所以其之劃轉稅務徵收,引發各界廣泛關注。而關注的背後,折射的中央與地方的深刻博弈。

筆者年初在「2021中國政局試探」一文中,將「中央和地方矛盾」列為中國三大矛盾之一,並視其為中共體制的一個致命缺陷。其實,習當局對此也心知肚明。除了前述的地方政府債務危機之外,2020年疫情中的全國各地各自為戰、「地方割據」現象,也使習當局深以為患。

習當局試圖化解中央和地方矛盾,多方下手。在政治方面大講「中央權威」、「兩個維護」、「核心意識」,控制關鍵職務的人事任免權,這裡不多講。只說財政方面。其基本策略就是「收入高度集權、支出高度分權」。根據中共財長劉昆2020年在「十三屆全國人大常委會專題講座第十八講」中提供的數字,以2019年數據測算,全國財政收入中,中央本級收入占46.9%,地方本級收入占53.1%;但在全國財政支出中,中央本級支出只占14.7%,地方本級支出占85.3%;那麼,中央多出的錢用到哪裡去?地方的收支缺口怎麼處理?方法就是中央稅收返還或轉移支付。還以2019年為例,中央對地方轉移支付占地方財政支出的比重高達36.5%(1994年還只是15%)。中央對地方的財政控制由此可見一斑。

不過,這種策略也有巨大的副作用。因為地方政府不是傻瓜,其自身就是一個既得利益者,跟中央博弈(注意,中共體制下,中央也並非公共利益的當然代表,其也有自身的既得利益),把心思用在了土地出讓金上,由此形成了「土地財政」、債務陷阱,逼中央最終買單。

這種情形下,習當局就想釜底抽薪,把土地出讓金也管起來。但茲事體大,不敢輕易動手,避免把目前的中央地方僵局弄得不可收拾,就穩步走,第一步先把土地出讓金的徵收機構由原地方政府部門劃轉為中央直管的稅務部門。

但是,地方政府焉能坐以待斃?明面上不至於敢動,暗中的反擊卻是必不可免的,所謂「上有政策,下有對策」(例如,在社保費調整為稅務統一徵收後,包括北京、上海在內的大部分地區,搞了個「稅務代征模式」,即社保部門、醫保部門負責核定繳費數額,稅務部門只負責徵收,相當於收銀員,使中共當局的預期效果大打折扣。詳見筆者《社保費稅務部門統一徵收的中共內部博弈》);同時,地方還緊盯著中央的下一步動作。

結語

習當局為打破中央地方關係僵局,加強中央控制力,推出土地出讓金劃轉稅務徵收方案。但是,由於中共體制的腐朽性和垂死性,中央與地方的矛盾又與中共內部的派系暗鬥交織在一起,再加上今年又是地方各級換屆高峰期,這些都使過去「諸侯經濟」時代的中央與地方矛盾的「緩和期」徹底結束,「激化期」迎面而來。

本文只代表作者的觀點和陳述。

(轉自大紀元/責任編輯:劉明湘)

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